¿Pagan los países pobres por los ricos?
Exposición de los hechos
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Cuando una llamada telefónica internacional se encamina de un
país a otro, el operador del país de origen de la llamada suele realizar un pago
compensatorio al operador del país de terminación. Generalmente estos pagos se
anulan mutuamente si el tráfico está equilibrado, pero tienen más peso cuando el
tráfico en una dirección es muy superior al tráfico en sentido de regreso. Este
sistema, también denominado "modelo de medio circuito", está basado en las "tasas de distribución" negociadas bilateralmente. La UIT estima que, entre 1993
y 1998, cuando la desigual liberalización del mercado de las telecomunicaciones
generó importantes desequilibrios de tráfico, el flujo neto de pagos de
liquidación de los países desarrollados a los países en desarrollo ascendió a 40
mil millones USD. Sin embargo, desde finales de la década de 1990, estos pagos
han disminuido, y puesto que una mayor parte del tráfico discurre a través de
Internet, es posible incluso que la tendencia se haya invertido.
Alto costo de las conexiones a Internet y anchura de banda en
los países en desarrollo
El sistema de tasación internacional de Internet es bastante
diferente, ya que está basado en un modelo denominado "de circuito íntegro". De
acuerdo con un artículo publicado en enero de 2005 por la UIT y el Centro
Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID): "Los países que
desean conectarse a la red dorsal de Internet mundial deben abonar el costo
completo de la línea arrendada internacional al país que ofrece el nodo
centralizado. Más del 90% de las conexiones IP internacionales pasan por
Norteamérica. Una vez establecida la línea arrendada, el tráfico discurre en
ambas direcciones, beneficiando tanto a los clientes del país que detiene el
nodo como a los países en desarrollo, aunque son estos últimos quienes cargan
principalmente con los gastos. Estos elevados costos se repercuten en los
clientes de los países en desarrollo. En el caso de Internet, el flujo de fondos
neto va desde los países en desarrollo del Sur a los países desarrollados del
Norte"1.
A juicio de los autores, el elevado costo de las conexiones a
Internet y la anchura de banda impide que aumente la utilización de Internet en
gran parte de los países en desarrollo, especialmente en los países menos
adelantados (PMA). Una de las razones que motivan que estos costos sean elevados
es que la mayor parte de los países en desarrollo utilizan la anchura de banda
internacional para intercambiar datos en el ámbito local. "Cuando un usuario de
Internet de África envía un mensaje a un amigo de su misma ciudad o de un país
cercano, los datos pasan por Londres o Nueva York antes de llegar a la ciudad o
país de destino". Por ejemplo, se ha estimado que esta utilización de la anchura
de banda internacional para el intercambio de datos nacionales o regionales le
cuesta a África unos 400 millones USD al año. Cuando el desequilibrio del
tráfico telefónico Norte-Sur dejó de resultar aceptable para el Norte, se llevó
a cabo una reforma para solucionar este problema. En la actualidad, se está
experimentando un desequilibrio semejante con el tráfico de Internet.
No obstante, los proveedores de redes dorsales de Internet de
los países desarrollados responden que no imponen a los proveedores de servicios
Internet (ISP) de los países en desarrollo tasas más elevadas que a los demás
clientes. Consideran que la mayor parte de los costos internacionales responden
a una serie de motivos tales como la precaria infraestructura de
telecomunicaciones a nivel nacional y regional, el inferior número de centrales
y puntos de intercambio directo de tráfico con respecto a otros lugares y una
real carencia de competencia en muchos países en desarrollo.
Queda mucho por hacer para mejorar la anchura de banda
Internet internacional
Flujos de anchura de banda Internet entre regiones, 2003
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Fuente: PriMetrica. |
Estos problemas que afectan a las pequeñas economías en
desarrollo han sido objeto de numerosos estudios de casos de Internet en la UIT
(véase http://www.itu.int/ITU-D/ict/cs/). En el caso de la mayoría de países
africanos, por ejemplo, la pasarela internacional que se utiliza para
intercambiar datos con otros países africanos sigue en manos de monopolios no
sujetos a la competencia en materia de tasas. Por consiguiente, los precios se
mantienen artificialmente elevados. La buena noticia es que ha llegado el
momento del cambio, ya que los contratos de exclusividad otorgados a los
operadores tradicionales en muchos países están llegando a su fin, y estos
mismos países están revisando sus políticas de competencia.
Uganda, uno de los primeros países que ha adoptado políticas
de comunicación innovadoras en África, es un ejemplo elocuente de los logros que
se pueden alcanzar gracias a un mercado competitivo. Desde la liberalización del
mercado de telecomunicaciones de Uganda en 1997, se ha registrado un crecimiento
espectacular del número de usuarios de Internet, que se estima ha pasado de
menos de 5.000 en 1996 a más de 125.000 a finales de 2003, de acuerdo con los
indicadores de la UIT. En Nepal, los precios alcanzaron el nivel más bajo de
toda la Región del Asia Meridional cuando este país liberalizó su mercado de
terminales de muy pequeña apertura (VSAT) en 2000.
Si consideramos el fenómeno de la rápida propagación de los
teléfonos móviles, queda demostrada la voluntad de los usuarios de los países en
desarrollo de pagar por los servicios de tecnologías de la información y la
comunicación (TIC), cuando éstos se les proporcionan de manera asequible.
No obstante, algunos problemas son estructurales y
difícilmente evitables, como pasa con el bajo nivel de demanda en los PMA y los
Pequeños Estados Insulares en Desarrollo, lo que tiende a aumentar los costos
por unidad. Algunos países y regiones no cuentan con cables submarinos, y
dependen de un acceso por satélite muy oneroso. Hay asimismo sospechas de que el
mercado de la anchura de banda internacional no es tan competitivo como podría
esperarse, especialmente desde su consolidación en los últimos años. Así, hay
pruebas fehacientes de fallos de mercado que las políticas de telecomunicaciones
liberales no pueden solucionar por completo.
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La dicotomía entre el intercambio directo y el tránsito
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Si los países en desarrollo tuviesen más capacidad para
intercambiar tráfico a nivel nacional y regional gracias a sus propias
infraestructuras, no tendrían que pagar por las costosas conexiones a la anchura
de banda internacional. Del mismo modo, si estos países tuviesen más tráfico
saliente y más operadores regionales, éstos podrían realizar intercambios
directos con sus homólogos internacionales y disminuir el costo de la anchura de
banda internacional (véase el recuadro "¿Qué es intercambio directo?").
En las centrales Internet (IXP) se realiza la interconexión de
todos los ISP de un país o región permitiéndoles intercambiar tráfico de
Internet nacional a nivel local (por ejemplo, mensajes de correo electrónico o
tráfico web) sin tener que enviarlo a través de distintos enlaces
internacionales para alcanzar su destino. No obstante, la realidad hoy en día es
que la mayor parte de los países en desarrollo carecen de IXP locales.
Por el momento, la opción más prometedora para gran parte de
los ISP de los países en desarrollo es establecer la conexión a Internet a
través de un acuerdo de tránsito firmado con sus propios proveedores. Sin
embargo, dado que los ISP de los países en desarrollo tienen una base de
clientes reducida, los proveedores de los niveles 1 y 2 ENUM no tienen ningún
incentivo comercial para establecer acuerdos de intercambio directo con costos
compartidos con dichos proveedores. Por ende, los ISP de los países en
desarrollo han de sufragar todos los costos derivados del intercambio de tráfico
tanto entrante como saliente en virtud de los términos del acuerdo de tránsito,
además de los costos de la línea arrendada. El ISP del otro extremo del enlace
internacional no comparte el costo del tráfico intercambiado, lo que significa
que el ISP del país en desarrollo ha de sufragar el 100% de los costos de
tránsito internacional de todo el tráfico de paquetes (correo electrónico,
páginas web, transferencia de ficheros, etc.) con origen y terminación en sus
clientes.
Pongamos como ejemplo a un cliente de un ISP de Mozambique.
Cuando este cliente envía un mensaje de correo electrónico a un amigo en Estados
Unidos, es el ISP de Mozambique el que asume todo el costo de la transmisión
saliente de paquetes a través del enlace internacional. Ni el ISP receptor ni
los operadores intermedios sufragan costo alguno. Inversamente, cuando el
destinatario de los Estados Unidos contesta al correo electrónico de su amigo en
Mozambique, o realiza una llamada vocal encaminada a través de Internet, sigue
siendo el ISP de Mozambique el que costea todos los gastos de la transmisión
entrante por el enlace internacional2. De este modo, todo el proceso desemboca
en que es el cliente del ISP de Mozambique quien carga con los gastos abonando
cuotas de inscripción más elevadas.
¿Qué es intercambio directo?
El intercambio directo es una relación entre dos o más ISP de
tamaño semejante, a tenor de la cual éstos crean enlaces directos entre ellos y
acuerdan transmitir sus respectivos paquetes directamente a través de esos
enlaces. Pongamos, por ejemplo, que un cliente de ISP "X" quiere acceder a un
sitio web cuyo anfitrión es el ISP "Y". Si X e Y tienen una relación de
intercambio directo, los paquetes HTTP irán directamente de un ISP al otro. En
general, esto acelera el acceso, ya que hay menos enlaces. Además, para los ISP
es una solución más económica, al no tener que pagar tasas a otros proveedores
de servicios de red (NSP). El intercambio directo entre iguales es equivalente a
la "retención íntegra en origen" del modelo de medio circuito.
El intercambio directo también puede realizarse entre más de
dos ISP, en cuyo caso, todo el tráfico destinado a uno de los ISP se encamina en
primer lugar por una central, denominada punto de intercambio directo y, a
continuación, se remite al destino final. Dentro de una misma región, los ISP
pueden llegar a acuerdos de intercambio directo locales en lugar o además de
establecer acuerdos con los ISP de la red principal. En algunos casos, las tasas
de intercambio directo incluyen las tasas de tránsito o la tasa real de acceso a
la línea hacia una red más importante.
No obstante, si los ISP no tienen el mismo tamaño o capacidad
de negociación, o en aquellos casos en que varían los tipos de tráfico, el
intercambio directo suele sustituirse por acuerdos comerciales según los cuales
el ISP más pequeño debe cargar con los costos del intercambio de tráfico.
Fuentes: Webopedia, Whatis.com (extracto adaptado de Via
Africa: Creating local and regional IXPs to save money and bandwidth.)
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Las centrales de Internet:
Un posible camino hacia adelante
Desde 1996 se vienen creando IXP en algunos de los países más
desarrollados de la Región de Asia. Las IXP más importantes se encuentran en
Seúl (República de Corea); Tokio (Japón); Perth (Australia); Singapur;
Wellington (Nueva Zelandia); y Hong Kong (China), aunque también los países en
desarrollo de la Región Asia-Pacifico intentan adoptar esta tecnología y se han
implantado IXP en Camboya, Mongolia (véase el recuadro) y Nepal.
En África, si la interconexión continental fuese mejor, los
ISP africanos podrían englobar el tráfico intracontinental y negociar más
adecuadamente los costos de tránsito con los proveedores de la red dorsal
mundial. A excepción de los países de la Comunidad de Desarrollo del África
Meridional (SADC), hay muy pocos enlaces entre países y sólo una minoría de
países africanos tienen conexión por fibra. Incluso allí donde hay cables de
fibra, como es el caso del cable SAT3, la pasarela internacional de un
determinado país puede estar en manos de una empresa de telecomunicaciones
tradicional en régimen de monopolio, que no está expuesta a presiones en lo
tocante a los precios.
La Asociación de Proveedores de Servicios de Internet de
África (AfrISPA) ha desempeñado un papel fundamental en la creación de IXP con
el apoyo de diversos socios, tanto del sector público como del privado. En
octubre de 2002, AfrISPA publicó un documento de política titulado "Halfway Proposition" (Propuesta intermedia). En este documento se destaca el alto precio
de la anchura de banda internacional como una de las causas de los elevados
precios que se aplican a los usuarios de Internet de África. AfrISPA propuso la
agregación del tráfico dentro de África como un medio para evitar las ingentes
inversiones en capacidad adicional entre Europa y Norteamérica y los países
africanos. En septiembre de 2004, África contaba con diez IXP nacionales en la
República Democrática del Congo, Egipto, Kenya, Mozambique, Nigeria, Rwanda,
Sudáfrica, Tanzanía, Uganda y Zimbabwe. En la actualidad no hay IXP en el África
Occidental francoparlante, pero se están llevando a cabo negociaciones al
respecto.
Aunque los ejemplos presentados se centran en los retos y
oportunidades que presenta la creación de IXP en África y Asia, las conclusiones
y estrategias resultan pertinentes para el resto de países en desarrollo. El
documento de la UIT y el CIID concluye que si el nivel de tráfico es lo
suficientemente alto para poder realizar su intercambio a nivel local, las IXP
representan una solución racional para los países en desarrollo.
El éxito de la IXP en Mongolia
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El caso de Mongolia demuestra que la cooperación entre los ISP,
sumada al apoyo por lo menos tácito del gobierno, puede conducir a una rápida y
exitosa implantación de IXP en un país en desarrollo. En enero de 2001, un grupo
de los principales ISP de Mongolia se reunió en Ulan-Bator para considerar la
posibilidad de crear una IXP nacional. En aquel momento, todos los ISP estaban
interconectados mediante proveedores de los niveles 1 y 2 ENUM de los Estados
Unidos o Hong Kong (China). Por consiguiente, las latencias de satélite eran,
como mínimo, de 650 milisegundos (algo más de medio segundo) por cada paquete de
datos en ambas direcciones, por lo que los costos resultaban innecesariamente
elevados. No es de extrañar, pues, que pocos servicios comerciales de Internet
en Mongolia tuvieran sus anfitriones dentro del mismo país.
En el plazo de tres meses, dicho grupo de ISP pudo completar
la planificación de una central independiente. En abril de 2001, se puso en
marcha la central Internet de Mongolia (MIX) con tres ISP miembros. En marzo de
2002, la MIX contaba con seis ISP miembros y el tráfico entre ellos aumentaba
constantemente. Hoy en día, la latencia es inferior a 10 milisegundos por
transacción (comparada con los, como mínimo, 1.300 milisegundos que se
experimentaban antes de la creación de la MIX), y una media de 377 gigabytes de
datos se transfieren a nivel nacional cada día entre los miembros de la MIX.
Además, cada una de las transacciones realizada a nivel nacional libera una
cuantía idéntica de anchura de banda internacional, mejorando así la velocidad
de la conexión y reduciendo la latencia de los enlaces internacionales de
Mongolia.
[Fuente: MIX]. Extracto adaptado de "Internet Exchange Points:
Their Importance to Development of the Internet and Strategies for their
Deployment — The African Experience", documento de la Global Internet Policy
Initiative.
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1 Via Africa: Creating local and regional IXPs
to save money
and bandwidth es un documento preparado por la UIT y el Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo (CIID) para el Simposio Mundial para
Reguladores de la UIT en 2004. Fue elaborado por Russell Southwood, director
ejecutivo de Balancing Act y publicado en enero de 2005 conjuntamente por la UIT
y el CIID, tras un periodo de presentación de observaciones finalizado el 30 de
diciembre de 2004.
2 Internet Exchange Points: Their Importance to Development of
the Internet and Strategies for their Deployment — The African Experience,
documento de la Global Internet Policy Initiative. |
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